2019年12月1日，國家發改委城市和小城鎮中心、中國城鎮化促進會在京召開“2019年全國城鄉融合發展研討會”。國開金融公司副總裁左坤發表主題演講，建議國家在城鄉融合和鄉村振興戰略中，把市民下鄉作為一個重要的、支撐性的子戰略，進行深入研究，做好頂層設計，并啟動項目試點。以下為演講全文：

　　非常榮幸參加2019年全國城鄉融合發展研討會，向大家報告國開金融在推動城鄉融合發展方面的一些實踐體會。

　　國開金融是國家開發銀行的全資子公司，主要從事股權投資業務，支持城鄉融合發展是我們十分重要的業務領域。我們在這個領域已經探索多年，我們的目標遠遠不只是投一點錢，我們的主要精力和成果是研究謀劃鄉村發展的創新模式，這是我們與其它金融投資機構的最大區別。所以，我今天的發言，不談金融投資，而是談鄉村如何發展，我的題目叫“市民下鄉是推動鄉村振興的關鍵力量”，這是我們多年鄉村建設實踐的最深切的體會和認知?！　?/p>

　　當前從全國看，鄉村建設主要集中在兩個領域：一是鄉村的基礎設施和公共服務領域，主要是補齊鄉村在交通、環境、教育、醫療等公益性領域的短板。這個領域面臨的困難，主要是完全靠政府投資，導致地方政府負擔很重，特別是在中央嚴格控制地方政府債務的大形勢下，政府持續高投入的壓力很大，同時政府投資的效率也存在很大問題。二是傳統的農業生產領域，主要是農業企業依托新技術提升農產品的產量和品質，并依托互聯網電商等創新渠道擴大銷售規模，取得一定成效。這個領域面臨的困難，主要是農業生產的整體利潤不高，很多都需要靠政府補貼，雖然在帶動農民收入增長方面有一定作用，但農民增收的幅度有限，特別是難以承擔大規模、高品質鄉村建設的成本，我們的鄉村面貌在整體上仍然難有根本性的改變?！?/p>

　　通過這些年的鄉村建設實踐，我們有個初步結論，就是：我們的鄉村如果要達到發達國家的水平，光靠政府投入不行，光靠農業生產等農村的內生力量也很難，必須跳出農村謀劃鄉村發展，那就是依靠城市的資源和力量，說得更直白一點，就是依靠市民下鄉。

　　一、市民下鄉的必然性和迫切性

　　今天研討會的一個主題就是城鄉要素雙向流動，我覺得這個主題極端重要，點到了城鄉融合發展的“命門”。我們經常說中國存在城鄉二元分割，分割什么?核心就是人的分割。改革開放以來，為解決城市勞動力不足、提升農民收入水平，國家允許農民進城打工，即允許農民向城市的單向流動，但卻始終嚴格控制市民下鄉，即限制市民向農村的流動。我們認為，中國的鄉村之所以發展緩慢、城鄉差距越來越大，核心就是沒有啟動市民下鄉。如果市民真正下鄉了，自然就能帶動資本、技術、信息等各項生產要素的全面下鄉;如果脫離市民下鄉這個載體來推動生產要素下鄉，成效會非常有限。所以，我們今天討論城鄉要素的雙向流動，聚焦點應該放在如何推進市民下鄉，使過去的單向流動變成真正的雙向流動。

　　從歷史的角度看，市民下鄉有必然性。人類社會的發展有共同規律。從發達國家的城鎮化歷程看：第一階段是工業化帶動從農村到城市的聚集，第二階段是城市持續擴大和城市病的蔓延，第三階段是城市人口逐步向郊區小城鎮和鄉村疏解。目前發達國家相當多的企業、居民都位于郊區和鄉村，特別是市民下鄉非常普遍，極大帶動了鄉村基礎設施和鄉村產業的發展。

　　從發展的角度看，市民下鄉有迫切性。隨著我國城市富裕階層的壯大，根植于中國傳統文化基因中的田園生活夢想被快速點燃。雖然現行政策限制市民到農村，但仍然有不少市民愿意承擔法律風險和配套功能設施的不足，與農民私下交易。人民群眾對美好生活的向往是我們的奮斗目標?；貧w自然，享有鄉村的生活休閑空間，代表著更高遠的生活方式和生活理想，是中國夢的重要體現。我們認為，對于市民下鄉和農民改善生活的“雙向良性需求”，由于政策限制無法形成有效供給，應該按照“供給側改革”和消費升級的要求，進行有效疏導。特別是結合當前農村改革發展、拉動經濟增長、扶貧開發等重大任務，通過以市民下鄉為抓手的城鄉一體化建設，將極大催生市民階層的投資消費熱情，釋放出巨大的經濟增長能量，形成席卷全國的城鄉建設大潮。

　　二、市民下鄉的模式和方法

　　過去幾年，在中央和地方的一些政府文件中，已經逐步出現了一些與市民下鄉有關的鼓勵性內容，主要涉及鄉村旅游、鄉村康養，盡管表述十分有限和謹慎，但已經是十分難得的進步。我們認為，要對市民下鄉達成廣泛的社會共識，關鍵是要有行之有效的好模式，確保讓農民滿意、讓政府放心。因為即便市民下鄉的方向是正確的，但如果搞法不對，也絕對不行。所以，當前我們的任務就是要深入研究市民下鄉“怎么下”的問題。

　　近年來，個別城市發布了關于鼓勵市民下鄉租賃農民閑置農房的政策，我們認為這是十分可喜的巨大進步，但我們并不太看好這種作法。因為這種讓市民與農民直接交易、分散下鄉的作法短期內雖然有助于部分農民增加一些收入，但中長期看對鄉村發展則作用有限。為什么呢?第一，受益農民的比例不大。根據統計數據，真正完全進城、徹底空置的農房比例大約在20%左右，即便我們把這20%都租給市民了，那剩余80%的農民呢，仍然沒有任何變化。第二，市民租房的品質不高。很多市民都會把農房重新裝修一新，甚至會很有品味，但時間一長，新鮮勁兒一過，煩惱就來了：一是你的周邊環境仍然很差;二是鄉村沒有你需要的生活服務功能，因為沒有人去投資運營。第三，閑置農房的價值不高。由于環境配套和品質不高，農民獲得的租金收入不會太高，農民土地資源的價值并未得到最大化的挖掘?？傊?，這種分散交易的市民下鄉政策的最終結果是市民、農民可能都不會滿意：農民沒有得到普遍和最大化的利益提升，市民也沒有得到高品質的鄉村生活體驗，并逐步喪失下鄉的熱情。

　　為解決市民下鄉的模式問題，2015年下半年，國開金融研究提出了一個鄉村建設的創新模式，全名叫“以市民農莊為抓手的城鄉一體化建設模式”，并得到國家發改委支持開展全國試點。這個模式不是心血來潮、憑白空想出來的，因為在此之前我們已經有6年多的城鎮化投資實踐，無論是大規模的城市新區還是小而美的特色小鎮，都涉及農民的拆遷安置和農村土地的整理，所以我們關注研究鄉村已經很久了，我們一直在思考鄉村怎么辦，但一直找不到好的商業模式。因為開行、國開金融雖然是以服務國家戰略為目標的開發性金融機構，但我畢竟不是財政撥款，也不是慈善，我的錢投出去是一定要回收的，不能夠形成損失，所以一定要有商業模式。最終，我們把鄉村建設商業模式的支點，放在了“市民下鄉”上。我們發現，日益富裕起來的市民階層對高品質田園鄉村生活的需求是十分巨大的。如果國開金融能夠帶著那些有理想情懷、有資本實力的企業下鄉，在政府的支持下，不再采取傳統的城市拆遷、讓農民離開的方法，而是跟農民合作，讓農民也成為股東，我們幫助農民來經營鄉村，把鄉村重新規劃布局，通過前期的大投入，把農民安置好、把鄉村的生態環境和配套服務設施打造好，基本達到甚至超越發達國家的鄉村水平，然后吸引市民下鄉，通過市民的投資消費，回收鄉村建設的成本，并帶動鄉村的長期發展。我們堅信，這個商業邏輯是成立的?！?/p>

　　進一步講，國開金融的鄉村建設模式有兩大特點：第一，堅持農民利益優先。我們貫徹中央“三權分置、放活土地經營權”的要求，引導大企業下鄉，與農民合作設立鄉村統籌開發平臺;也就是說，我們是在幫助農民經營鄉村，農民仍然并且始終是農村的主人。第二，堅持統籌謀劃實施。鄉村開發平臺對鄉村進行全域的重新規劃布局，并投入大額資金，統籌建設農民社區、鄉村基礎設施以及生態農業、旅游休閑、養生健康等配套設施，徹底改變鄉村面貌?；谶@樣的鄉村發展平臺，農民和市民才可能都滿意。對農民而言，農村資產被激活，是最大的受益者，主要有三大好處：一是作為居民，入住高品質的農民社區，居住條件顯著改善;二是作為股東，擁有鄉村開發平臺的股權收益，財產性收入大幅增加;三是作為雇員，獲得市民下鄉后相關產業發展的就業機會，工資性收入顯著增長。對市民而言，只有鄉村生活的環境和品質真正提升了，市民才可能在鄉村長期停留，并為鄉村發展注入新的活力和動能?？傊?，從國開金融的實踐看，我們認為鄉村建設必須要有大企業、大資本、大謀劃、大運營，整體規劃實施，才能讓鄉村環境和價值得到顯著提升，從而為農民真正獲利、市民積極下鄉創造條件。

　　三、市民下鄉的挑戰和價值

　　當前，推動市民下鄉的鄉村建設創新模式試點，面臨不少挑戰。

　　首先，需要形成廣泛的社會共識。大家很容易產生顧慮，比如說“市民下鄉后，會不會沖擊農民利益，影響社會穩定?”我們認為，中國的發展已今非昔比，要解放思想、與時俱進、勇于對標發達國家的鄉村水平，特別是要堅信黨和政府的執政能力。市民下鄉的關鍵在于制度設計，只要充分發揮“有效政府”的作用，設計好操作方案，監督好項目運行，就一定能夠控制好社會風險，最終形成農民、市民、企業、政府等各方多贏的格局。

　　其次，需要得到政府的大力支持。這些年來，我們推動市民下鄉的創新模式是很辛苦的，每個項目都先后要經歷“向地方黨政負責人宣介并達成共識、商討政府支持政策、篩選優質的鄉村開發企業、與農民溝通獲得認可、編制高品質的鄉村開發規劃、政府完成規劃和土地審批、完成創新型的融資安排”等眾多環節，往往需要一兩年甚至更長的前期籌備才可能開工建設。在這個過程中，我們深刻地感到，農民往往是十分歡迎的，最大的瓶頸反而在地方政府。為什么呢?就是因為市民下鄉的鄉村發展模式，需要在規劃、土地甚至社會管理方面沖破長期以來的思想和政策束縛，雖然地方政府很積極、很想干，但往往超出了地方的自主權限范圍，有心無力。

　　盡管面臨不少困難，但我們仍然會堅持推進試點工作。我們堅信，市民下鄉將為我們的鄉村發展帶來三重重大價值：

　　第一，是短期的經濟價值。即市民下鄉的投資消費，在短期內有助于快速解決鄉村建設的大額成本問題，使得鄉村建設的商業模式能夠成立，從而吸引工商企業愿意下鄉投資、金融機構愿意為鄉村貸款，并最終減輕地方政府的財政負擔，實現可持續發展。

　　第二，是中期的民生價值。即市民下鄉后將產生巨大的生產和生活服務需求，在中長期內能夠解決農民的持續就業問題?，F在政府號召農民工返鄉創業，在一些地區有一定成效，但從全國整體上看規模有限，因為農民工返鄉后的就業機會不多。如果市民大規模下鄉，將產生大量的鄉村文旅、鄉村康養等鄉村第三產業的服務性就業機會，從而帶動大規模的農民工返鄉。

　　第三，是長期的社會價值。從長遠看這將是最重要的價值因素，即市民下鄉將為鄉村注入強大的市民知識階層，包括退休的政府公務員以及各類企業主、藝術家、高級白領、知識分子、自由職業者等等，從而改變鄉村老幼相守、缺乏知識分子的人口結構，構建強有力的鄉賢階層，并借助下鄉市民的資金技術和文化素養，帶動鄉村發展和農民整體素質的提高，加速鄉村以文化為支撐的全面復興。

　　四、市民下鄉的工作建議

　　為推動市民下鄉，我們提出兩點建議：

　　一是建議國家在城鄉融合和鄉村振興的大戰略中，把市民下鄉的問題作為一個重要的、支撐性的子戰略，進行深入研究，做好頂層設計。

　　二是先行試點，積累經驗，漸進推進。在每個省啟動1—2個市民下鄉的國家試點項目，并授權地方政府在規劃、土地、社會管理等方面大膽創新，只要有助于農民福祉的增長和鄉村建設的高品質，就可以不受任何條條框框的限制。

　　最后，我想談一個感受，就是在中國兩千多年的悠久歷史中，“告老還鄉”一直是實現城鄉融合的一個優良傳統。那些成功的官員和商人，在年老之后，帶著他們的知識和財富回到家鄉，興辦教育，修路修橋，回報桑梓，推動城市資源反哺鄉村，形成城鄉融合互動的良性循環。今天，我們提出“市民下鄉”，并不是什么創新，只是歷史的輪回和延續而已。

　　我們堅信，市民下鄉的鄉村創新發展模式如果謀劃實施得當，完全有可能在較短時間內，使我國大中城市周邊的鄉村接近甚至達到發達國家的鄉村發展水平，并進一步帶動全國鄉村面貌的改善提升。這在當前中美經貿摩擦、經濟下行壓力加大的新形勢下，對于促進投資消費、形成強大國內市場、拉動經濟增長，也將具有更加獨特和重要的作用。